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美国学前教育新动向

  • 美国学前教育新动向:联邦政府加强中央干预


    为了适应学前教育事业发展的需要,美国联邦政府有意加强了对学前教育事业的干预:通过有条件的拨款法,监控学前教育发展;推动开端计划与其他保教项目的整合,在更大范围内渗透优质教育理念;组织重大研究项目,解决学前教育发展瓶颈问题;开展国家层面的学前教育行动,促进学前教育发展。


    关键词 美国;学前教育;新动向;中央干预;开端计划


    作为一个联邦制国家,去中心化、分权化是美国学前教育和保育体系的基本特点。近年来。人们重新认识学前教育对于终身发展的价值,同时也普遍感受到了托幼服务紧缺的压力。为了有效扩大学前教育和保育服务的供应范围,并改变学前教育质量参差不齐的现状,美国联邦政府认识到,在继续保持分权体系的同时,应积极加大联邦政府在学前教育和保育服务体系中的作用,以更有效地解决当前面临的问题。本文拟着重分析近年来美国联邦政府加强中央对学前教育干预的政策走向,以供借鉴。


    一、美国联邦政府加强中央干预的方式


    1 实行有条件的拨款法


    针对各州政府在学前教育和保育管理中占据主导地位的现实,美国联邦政府采取的首要策略就是通过颁布各种有条件的拨款法,鼓励州政府进行学前教育和保育资源整合,以有效扩大服务供应范围,提升服务质量。通过立法将资金投入与获得资金的条件相结合,以保证各州政府在获得资金的同时,实现联邦政府的政策宗旨。


    针对各州学前教育和保育质量参差不齐的问题,2002年美国联邦政府提出《好的开端,持续聪明》行动计划(Good Start,Grow Smart,简称GSGS),旨在帮助州政府提高学前教育质量。该计划的核心内容是鼓励和支持州政府发展与初等教育连为一体的学前教育质量等级体系及早期学习标准。为了鼓励州政府发展相关质量体系和早期学习标准,联邦政府为其提供儿童保育灵活资金。要获得这一资金支持,州政府必须达到联邦政府的要求。例如。作为获得联邦政府资金支持的交换。州政府需要逐步完成建立学前教育质量等级体系、质量等级促进体系以及早期学习标准等任务。


    针对各州学前教育和保育管理重叠、交叉的现象,2007年美国联邦政府颁布《2007年开端计划促进入学准备法》,要求各州政府分别建立州学前教育商议委员会来统筹管理州范围内的学前教育和保育体系,旨在整合州范围内的学前教育和保育资源,提高现有资源利用的有效性。作为鼓励和支持,联邦政府将为各州提供资金支持,每次资助至少50万元。然而,要获得联邦政府的资金支持,州政府也必须提供占资助金额70%的来自州政府的配套资金。统计数字表明,该政策的推行获得了显著的效果。2007年美国政府联合中心的调查表明。美国已有31个州各自成立了学前教育商议委员会以管理学前儿童保育和教育项目之间的联合。正是由于这一政策能够有效整合各州现有的学前教育和保育资源。实现扩大学前教育服务的供应范围、提升学前教育质量等目标,2009年奥巴马总统的教育改革方案中也将设立总统学前教育商议委员会作为学前教育政策改革的核心内容之一。


    2 推动开端计划与其他保教项目整合


    作为联邦政府直接投资、管理的学前教育和保育项目,开端计划一直是优质服务的象征。但是。开端计划存在着服务时间过短、无法满足就业家庭新的托幼服务需求、影响范围小等问题。因此,将开端计划和其他学前教育和保育服务项目整合,以取长补短,成为近年来美国联邦政府的重大政策变革之一。


    近年来,健康和人类服务部下属的儿童、青年和家庭管理部(Administration for Children,Youth and Families,简称ACYF)增加了开端计划的经费。强调优先考虑建立一个更加适合低收入家庭的提供全天、全年保教服务的优质学前教育和保育体系。在开端计划和小学、学前儿童保育中心、以社区为基础的社会服务机构之间建立各种合作关系。整合早期教育、保育资源。作为开端计划的合作伙伴和资助获得者,学前儿童保育中心必须具备基本的资格,可以全年提供全天或者半天的儿童保教服务,服务质量需要达到开端计划的保教服务标准,同时它也能够获得开端计划为其提供的经费、培训、学习材料、技术帮助等一系列支持。开端计划—儿童保育合作伙伴的评估表明,和传统的开端计划相比,在不降低开端计划质量的前提下,这一新的合作关系能够有效服务更多的儿童,有效延长保教服务时间,确保低收入就业家庭的父母能够从事全天工作,有效提高了劳动力的劳动参与度。


    3 组织国家范围内的重大研究项目


    美国学前教育和保育有着在家庭内进行的传统,至今还有许多人并不认为学前教育机构比家庭更有利于学前儿童的发展,一些州对于学前教育和保育机构的支持甚低。还有一些州甚至在学前教育和保育方面没有任何投入。作为联邦制国家,美国联邦政府认识到获得公众支持,尤其是获得公众舆论认同对推动学前教育和保育机构进一步普及以及提高学前保教服务质量等具有重要意义。为了提高公众对学前教育和保育价值的认同程度,尤其是从纳税人角度客观审视投资学前教育和保育的价值,美国联邦政府大力资助学前教育科学研究,组织大学、研究机构、行业协会的专家力量。通过专设课题来攻关解决学前教育发展瓶颈问题,并及时公布科学研究成果,有效形成了一种由父母、早期教育工作者、保育者以及相关组织构成的庞大的推动各州学前教育发展的舆论力量,以实现国家对学前教育事业的宏观调控。


    例如,随着《不让一个孩子落后法》(No ChildLeft Behind Act of 2001)的推行,测试、绩效等美国联邦学前教育改革中的核心问题受到人们的质疑,测试广泛推行过程中出现的滥用、儿童延迟入学等现象促使人们开始思考是否应该进行学前儿童评估以及如何进行评估等问题。面对国内强烈的抵制、质疑学前儿童评估的声音,美国联邦政府组织国家研究委员会进行相关研究。于2008年发表了《学前儿童应该评估什么?如何评估?》的研究报告。研究报告运用大量证据证明评估作为推进学前教育发展不可或缺的手段的重要意义,指出关键是要选择科学的评估方法。针对公众对提高评估能力、进行科学评估的需要,该报告罗列了一系列评估工具,并对这些工具的适用范围、使用方法进行了详细说明。


    值得一提的是,美国联邦政府不仅加大投资力度,扩大开端计划的受众面,而且强调通过定期开展项目评估和展示评估结果的方式来促进项目发展。至今,美国联邦政府已经公布了一系列开端计划的评估结果。受开端计划项目评估的影响,目前许多州已经完成了对学前教育和保育项目的评估。


    这些重大研究课题均反思美国学前教育的根本问题,通过数据收集和实证研究为决策者提供种种参考信息。调整着美国学前教育从宏观到微观的发展方向,不仅对美国的学前教育发展,而且对世界学前教育的发展,均产生了重要影响。


    4 开展国家层面的学前教育行动


    任何一个国家的学前教育都可能存在教育公平问题。因此通过强大的国家投入和政府调控以保证教育公平是必要的。国家层面的宏观调控有助于解决国内存在的主要矛盾或问题。


    除了开端计划,目前由美国联邦政府提供资金支持的学前教育和保育项目达60多个。例如。21世纪社区学习中心(21st Century CommunityLearning Centers,简称21st CCLC)是由美国教育部管辖的由《不让一个孩子落后法》授权的项目。联邦政府为州政府提供财政补贴,州政府将资金分发给地区教育机构、社区组织或者为低收入家庭服务的机构,为儿童提供丰富的校外学习机会。早期学习经费/早期学习机会法计划(EarlyLearning Fund/Early Learning Opportunities ActProgram)是由美国儿童和健康部管辖的由《固定拨款法》(Consolidated Appropriations Act)授权的项目,用以支持社区为促进5岁以下儿童的入学准备服务。尤其是促进儿童的认知、身体、社会、情感发展。


    在任何一项社会政策都面临着资源使用有效性质疑的今天。美国联邦政府在加大投资力度用以扩大国家项目受众面的同时,特别强调定期开展项目评估、调整项目运作、展示评估结果并且将项目评估和教师培训相结合,以此促进项目的改进和发展。仅2007年,美国联邦政府用于开端计划研究、展示和评估的费用就近2000万美元。由于这种将政策评估、政策研究和政策运作相结合的方式能够有效提高政策实施的科学性和资源使用的有效性,各州政府纷纷仿效,并将评估结果作为各州推行学前教育政策的有力依据。如奥克拉荷马州和加利福尼亚州通过公布州范围内的小型学前教育和保育项目的评估结果,既向纳税人交待了财政资金使用方向,又提升了公众对学前教育和保育的认同度,从而有力推动了本州学前教育立法的进程。


    二、对美国联邦政府加强中央干预的评述


    1 有利于保证学前教育和保育质量


    综观世界各国学前教育服务体系架构的发展可以发现,去中心化、分权化成为近20年来学前教育服务体系架构的变化趋势,许多国家和地区的学前教育和保育服务都由中央政府和地方政府共同承担责任,地方政府承担的责任范围日益扩大。


    去中心化趋势是对学前教育服务体系日益庞大和复杂化的积极回应:中央政府通过分权赋予地方政府一定的权利和责任,地方政府可以集中各种资金,发展地方学前教育事业,进行跨年龄、跨部门的整合。同时地方政府制定的政策也更利于贴近被服务者的需要。促使学前教育服务体系更加多元化。然而,如果去中心化过程成为地方政府的责任过度集中和中央政府的简单卸责,那将带来学前教育服务质量的参差不齐。严重阻碍学前教育事业的发展。


    在重新认识学前教育和保育对于劳动力市场以及终身发展价值的背景下。美国联邦政府认识到参差不齐的学前教育和保育质量不利于体现学前教育的积极价值,而在继续保持分权体系的同时。积极加大联邦政府在学前教育和保育服务体系中的作用无疑更有利于推动学前教育的发展。


    2 有利于实现联邦政府的政策宗旨


    加强对学前教育和保育的干预是与美国的国家发展目标紧密相联的:一方面基于人力资本考虑,需要促进学前儿童的入学准备;另一方面要满足劳动力市场对托幼服务的需求。对于一个文化多元、崇尚家庭内教育的国家,通过自上而下的政策实现国家目标往往存在很大难度,为此,美国联邦政府一方面继续坚持加强中央干预的政策态度。另一方面继续在分权化的政策框架中推行渐进主义的政策改革模式:无论是质量认证系统,还是早期学习标准,美国联邦政府都是采用鼓励、引导、扶持的态度推行,一方面通过经费支持政策进行鼓励引导,另一方面通过公布强有力的评估研究结果形成有利于学前教育健康发展的公共舆论,从而有效推动各州相关学前教育政策的执行。


    事实证明,在各州都面临来自入学准备以及为就业家庭提供托幼服务的压力背景下,美国联邦政府支持各州扩大学前教育和保育服务供应面、提升保教服务质量的政策顺应了民意,得到了社会各界的积极回应。2007年州学前教育研究评估报告表明,美国共有41个州使用早期学习标准。27个州要求学前教育教师要达到学士学位水平。更为明显的是各州正在积极进行普及学前教育项目运动(Pre-kindergarten,Preschool for All):1989年,美国有27个州资助了学前教育项目,到2006年时有38个州资助学前教育项目。美国4岁儿童入园率从2002年的14%增加到2007年的22%,位居第一的奥克拉荷马州的4岁儿童入园率达到70%。除了学前教育和保育服务供应面大大扩大之外,学前教育和保育服务的质量也有了显著提升:2007年美国已经有20个州建立了质量等级体系和质量等级促进体系(NAEYC,2009)。


    3 在更大范围内渗透优质、绩效责任、加强评估等政策理念


    开端计划正在成为美国联邦政府加强政策干预的重要工具。一直以来,开端计划的学业标准和教师资格标准是美国各州优质学前教育和保育服务的风向标,因此开端计划主要扮演着模板、典范的角色。由于开端计划属于美国联邦政府直接管辖项目,和各州学前教育和保育机构之间分属两个体系,因此,长期以来开端计划对各州学前教育和保育机构的影响属于参考性质,其优质学前教育和保育服务的受众范围有限。当前。美国联邦政府通过推动开端计划和各州学前教育和保育机构之间的合作,以更加积极的方式推行开端计划的优质理念,从过去的范式理念转变成今天许多学前教育和保育机构的服务标准,其影响范围大大扩大。在这一过程中,美国联邦政府有效利用了各州现有的学前教育和保育机构的资源,通过少量注资、合作等方式,将开端计划打造成整合器,一方面将开端计划的优质标准扩大到更大范围。另一方面弥补了开端计划在园时间过短、无法满足劳动力市场需求的问题。应该说,这种双赢的投资模式是值得借鉴的。


    事实上,这种公立和私立合作的模式受到了普遍欢迎,不仅保持了学前教育和保育体系的多元化特点,使这个体系依然能够满足不同家庭的需求,同时也促使这一体系具有一定的统一性。美国联邦政府将结合点巧妙地落在经费一服务时间一质量上,在延长了学前教育和保育服务时间的同时,有效保证和提升了服务质量,既满足了就业家庭延长托幼服务的需求,又有效保证和提升了学前教育质量,有利于实现促进儿童入学准备的国家目标。这种相互合作、取长补短的政策模式值得借鉴。


    值得关注的是,近年来美国联邦政府对学前教育和保育体系的投资政策发生了重大改变。更强调对学前教育和保育机构的直接投资。一些学者指出,学前教育和保育市场尚不成熟,仅靠鼓励自由竞争的政策只能加剧公立与私立市场的对立,不利于国家对学前教育体系的统一质量监控。可见,在质量监控角度看,教育券等政策工具投资回报率较低。因此,在强调促进儿童入学准备、建立优质学前教育和保育体系的国家目标的背景下,直接向学前教育和保育机构投资更有利于形成一个合理的学前教育和保育体系,从而保证国家目标的实现。美国联邦政府的这一做法值得我们借鉴。

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